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• 求征地農(nóng)民困境原因？

求征地農(nóng)民困境原因？

一、“返還地”政策的成因
改革開放以來，在沿海及內(nèi)陸城郊等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展帶來城市規(guī)模的不斷擴大，工業(yè)園區(qū)規(guī)模急劇擴張，大量的農(nóng)民集體土地被征用，土地也急劇減少，農(nóng)民今后的基本生活保障和長遠(yuǎn)生計問題越來越突出。
在征地前，農(nóng)民依靠經(jīng)營土地，自給自足，生活成本較低。征地后，失去土地的農(nóng)民仍然在農(nóng)村居住，但實際身份已與農(nóng)轉(zhuǎn)非沒有區(qū)別，一切生活方式將變成城鎮(zhèn)化，一切生活用品都要到市場去買，生活成本大大增加。土地被征用后，農(nóng)民雖得到一定補償，但補償款金額與失地后農(nóng)民的基本生活費支出相比明顯偏低。如南海區(qū)獅山鎮(zhèn)土地征用補償款每畝8100元—27000元，實際上能一次性到農(nóng)民手中的補償款僅30%，約5000元左右，余款以年終分紅的形式分配，每年每人約1200元。農(nóng)民普遍認(rèn)為征地補償款偏低，不能解決征地后的生活來源問題。同時，由于農(nóng)民缺乏創(chuàng)業(yè)能力，到手的補償款不能變成“活錢”，難以成為 “創(chuàng)業(yè)資本”，政府方面暫時也沒有優(yōu)惠政策引導(dǎo)農(nóng)民盤活手中的補償款，不少農(nóng)民只能坐吃山空。農(nóng)民的生活出路已成為當(dāng)前急需解決的難題。ii
另外，隨著覆蓋到農(nóng)村的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度越來越高，這些地區(qū)農(nóng)村居民正慢慢向市民角色轉(zhuǎn)變，原來的農(nóng)村村落也逐漸向居住社區(qū)轉(zhuǎn)變，但政府的公共財政還有相當(dāng)部分未能覆蓋到農(nóng)村，在沒有國家、政府財政的支持的情況下，農(nóng)村集體要負(fù)擔(dān)著社區(qū)服務(wù)與社會管理等公共職責(zé)，如落實計劃生育、征兵、優(yōu)撫、治安、救災(zāi)救濟(jì)等各項政策的社會管理職能，以及人員工資、道路環(huán)境維修整治及部分義務(wù)教育和社會保障等開支，社區(qū)管理和公共開支也隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生活成本和質(zhì)量的提高及人口狀況的變化不斷增大。社區(qū)組織要實現(xiàn)其社會管理職能，必須要求農(nóng)村社區(qū)集體有一定的經(jīng)濟(jì)收入來源來保障公共開支（孔善廣，2006，P74）。
隨著工業(yè)化和城市化的不斷推進(jìn)，二三產(chǎn)業(yè)的不斷高速發(fā)展，對土地需求越來越大，土地價值越來越高，對比以往政府征用土地的補償費與實際使用價值相差懸殊。如原來征地的所有補償費每畝為2萬多元，但目前將集體將土地出租的租金每年就有一萬元，不到三年時間就相當(dāng)于政府的征地補償費，而且土地還屬于農(nóng)民集體所有，可以永久收益，不像被政府征用獲得一次性補償后就永久失去土地所有權(quán)。目前土地（及其廠房、商鋪）用于出租的租金收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)耕作的收入，農(nóng)民對土地的價值及其今后對自身的作用已經(jīng)有了高度的認(rèn)識和覺醒，不希望全部被征用并永久失去土地所有權(quán)，也造成政府征地（轉(zhuǎn)為國有土地）越來越困難，發(fā)生利益沖突。
為解決被征地農(nóng)民的基本生活保障和長遠(yuǎn)生計，以及農(nóng)村社區(qū)集體公共開支，緩解征地矛盾和利益沖突，根據(jù)“按照規(guī)劃用途預(yù)留一定比例的國有土地，確定給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”等相關(guān)文件精神iii而推出征地“返還地”政策。
現(xiàn)有的大概方案是，政府征用農(nóng)民集體土地后，按照征用面積的30%（以往是10%-20%）返還給農(nóng)村集體組織使用，也稱“預(yù)留地”，并與政府征地一同納入當(dāng)?shù)氐耐恋乩每傮w規(guī)劃，其中的20%歸村民小組（經(jīng)濟(jì)社）、10%歸村民委員會（經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社）作非農(nóng)建設(shè)用地開發(fā)使用。如各集體組織的“返還地”過于分散，有條件的通過置換集中，納入開發(fā)區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃，并由開發(fā)區(qū)配套包括排污、道路、供水供電的基礎(chǔ)設(shè)施，利用開發(fā)區(qū)招商引資的優(yōu)勢進(jìn)行開發(fā)。 “返還地”（及其廠房、商鋪）出租租金成為以土地經(jīng)營為主的股份合作制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主要收入，是集體公共開支、集體組織成員分紅的主要來源。如位于工業(yè)園的南海區(qū)獅山鎮(zhèn)塘聯(lián)村委會及下屬的村小組的“返還地”通過開發(fā)區(qū)的“輻射效應(yīng)”開發(fā)，2005年村組集體收入為 400多萬元，2006年上升到900多萬元。iv因此，這是長遠(yuǎn)解決被征地農(nóng)民的基本生活保障的好政策。
二、“返還地”牽涉到農(nóng)民利益的相關(guān)問題
然而，良好的政策并未能完全惠及被征地農(nóng)民，因為“返還地”自用或出租，必須要辦理國有或集體（建設(shè)用地）土地使用證方能合法報建，否則是違法用地。在實際操作過程中卻遇到用地指標(biāo)制約、辦證費用過高及違規(guī)使用等問題。
1、用地指標(biāo)制約問題。法律規(guī)定建設(shè)用地來源于集體所有的非農(nóng)建設(shè)用地或國有土地，占用農(nóng)用地的必須按有關(guān)規(guī)定和用地指標(biāo)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得土地使用證方能辦理報建手續(xù)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。按照***批準(zhǔn)的《1997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，到 2010年，非農(nóng)建設(shè)占用耕地不得突破2950萬畝，全國耕地面積減少要求控制在9661萬畝以內(nèi)，全國耕地保有量19.2億畝，但這些指標(biāo)早已突破（耕地保有量在2001年突破；耕地面積減少在2004年突破；非農(nóng)建設(shè)占用耕地在2006年將突破）。v以佛山市為例，目前佛山各區(qū)均設(shè)有大型工業(yè)園區(qū)，其中以十大工業(yè)園區(qū)項目為首，幾乎圈占了佛山市80%的閑置土地。vi2003年佛山市建設(shè)用地面積為10.68萬公頃，已超出廣東省土地規(guī)劃中建設(shè)用地控制指標(biāo)8.66萬公頃。上級下達(dá)的耕地保有量、建設(shè)用地等指標(biāo)均已突破。根據(jù)省政府下達(dá)的土地利用年度計劃，2007年佛山市新增建設(shè)用地指標(biāo)僅為 10890畝，土地整理（復(fù)墾）開發(fā)補充耕地指標(biāo)為6750畝，vii僅占實際需求量的一半。
而以往政府將用地指標(biāo)優(yōu)先安排給自身所開發(fā)和管理的工業(yè)園區(qū)并照顧大項目，造成“返還地”缺少用地指標(biāo)辦理土地使用證，沒有土地使用證就不能出租、建廠房，土地也已經(jīng)平整而不能耕種，只有荒蕪，不能為農(nóng)村集體帶來收益。
2、辦理土地使用證費用過高問題。雖然“返還地”是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自用，不用繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費，但辦理土地使用證仍需按規(guī)定交納農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的各項費用，如耕地開墾費每平方米25元，占用基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)耕地的，每平方米加收15元；耕地占用稅每平方米8元。viii此外，還需要交納農(nóng)業(yè)保險基金、農(nóng)田水利建設(shè)費、征地管理費等。目前辦理土地使用證費用每畝達(dá)4萬多元，也就是說，如要100畝“返還地”出租，在還沒有收益之前就先投入400多萬元，如蓋廠房出租，則還需另外投入建設(shè)費用約1500萬元（按建筑密度70%、建筑成本350元/平方米算），合計投入約2000萬元才能出租，這對于缺乏經(jīng)濟(jì)來源農(nóng)村集體來說根本難以承受。
近來，當(dāng)?shù)卣幸粌?yōu)惠政策，凡屬于村委會和村小組的征地“返還地”，兩級村組織辦理土地使用證只需要支付約9000元/畝，其余的由征地的工業(yè)園區(qū)負(fù)責(zé)，以減輕村集體的負(fù)擔(dān)。但是，目前仍然沒有土地指標(biāo)用于“返還地”，因此這還是“空中樓閣”。
3、“返還地”已經(jīng)“非法”使用的問題。由于用地指標(biāo)限制和辦證費用高而沒有辦理土地使用證，一些村組就利用只有短期使用期限“臨時用地”以“臨時建筑”方式辦理報建手續(xù)，再將土地或廠房出租。按規(guī)定這些臨時建筑工程的使用期一般不超過兩年，期滿之后至多再延長一年就必須自行拆除，否則就是違法建設(shè)，甚至政府征收這些土地后，附屬建筑物也不能得到補償。但實際情況是，目前農(nóng)村集體存在大量超過使用期限的土地和建筑物在“非法”使用，有部分根本就不辦理任何手續(xù)而直接出租。
2002年，南海區(qū)工業(yè)用地共15萬畝，其中保持集體所有性質(zhì)的有7.3萬畝，幾乎占了一半，這個數(shù)還不包括一些集體經(jīng)濟(jì)組織將宅基地、村邊地和部分果園改成的非農(nóng)用地。以平洲區(qū)（后改街道辦事處，再并入桂城街道辦事處）為例，區(qū)集體非農(nóng)建設(shè)用地在市國土局統(tǒng)計數(shù)為2000畝，而實際數(shù)達(dá)8000 畝，比上報數(shù)高出3倍之多。事實上，集體非農(nóng)用地的實際數(shù)字很難統(tǒng)計，農(nóng)民不愿講，集體也不愿報，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的區(qū)鎮(zhèn)此類現(xiàn)象較突出（高圣平、劉守英，2007）。
一方面是大量的“返還地”受用地指標(biāo)限制不能辦理土地使用證，及辦理費用過高承受不了，“返還地”政策難以發(fā)揮作用，導(dǎo)致已經(jīng)被征用眾多土地的村民反響很大，潛伏著不穩(wěn)定因素；另一方面是存在大量集體建設(shè)用地大多以私下的、間接的、非正常的途徑和方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，造成了當(dāng)?shù)卣婪ㄐ姓c提高農(nóng)民收入、保障農(nóng)民利益之間的矛盾。
三、現(xiàn)實問題與法律的困境
1986年通過的第一部《土地法》，將國家建設(shè)用地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地分開兩章規(guī)定，“國有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國有土地和集體所有的土地可以依法確定給個人使用”。“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)需要使
用土地的，必須持縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)的設(shè)計任務(wù)書或者其他批準(zhǔn)文件，向縣級人民政府土地管理部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)”。得益于當(dāng)時在建設(shè)用地管理上相對寬松的環(huán)境，農(nóng)民在集體所有的土地上辦起了企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的高速發(fā)展，改變了傳統(tǒng)的國家工業(yè)化模式，讓幾億中國農(nóng)民以自己的土地、勞動力參與到工業(yè)化的進(jìn)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起因而也得到中央政策的許可與支持。
到1998年修改的《土地法》，將國家建設(shè)用地和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地的相關(guān)條款統(tǒng)一到“建設(shè)用地”一章，但增加了“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”，“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”的規(guī)定。也增加了“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的條款，雖然留有“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè) 住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民 集體所有的土地的除外”的空間，但“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”、“涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”等規(guī)定使農(nóng)村集體組織將自身所有的土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用途已十分困難，而且“占補平衡”的規(guī)定也大大提高了用地成本。
現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，只有集體為“興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅”或者“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公共事業(yè)”，“經(jīng)依法批準(zhǔn)才可以使用集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地”。問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)存在產(chǎn)權(quán)不明、利益不清、政企不分、制度不健全等弊端問題，絕大部分村民不支持集體直接辦企業(yè)，就算是用土地入股合辦企業(yè)，也存在集體產(chǎn)權(quán)所有者缺位，資金入股方常常按內(nèi)部人控制，人為造成企業(yè)虛虧實贏，土地投入方難以分紅，而企業(yè)虧損則還要由村集體背債等問題。因此大多采取監(jiān)管容易，出現(xiàn)問題較少的（土地、廠房或商鋪）出租形式。以土地經(jīng)營為主的農(nóng)村股份合作制等社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織也逐步推廣，經(jīng)營土地也成了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的重要途徑。但《土地管理法》卻不允許農(nóng)民集體將集體所有的土地出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)建設(shè)，集體組織出租非農(nóng)建設(shè)用地就不受法律保護(hù)，農(nóng)民集體出租、轉(zhuǎn)讓非農(nóng)建設(shè)用地就是違法行為，甚至集體建設(shè)用地也不能出讓、轉(zhuǎn)讓或出租。這些規(guī)定與目前這些地區(qū)農(nóng)村土地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀嚴(yán)重不適應(yīng)。
對此，農(nóng)民集體土地的合法出路只能是四條:一是繼續(xù)耕種，但與非農(nóng)用途收益對比非常懸殊；二是村集體投資（或合股）興辦企業(yè)，可以將土地轉(zhuǎn)為集體非農(nóng)用途；三是村集體交納大筆費用轉(zhuǎn)為國有土地，以村集體名義獲得國有土地這使用權(quán)；四是全部由政府征用，一次性獲得補償費。但是如前面所分析的，這幾方面村民均不愿意接受，農(nóng)民致富愿望與現(xiàn)實法律法規(guī)規(guī)定形成巨大的反差，導(dǎo)致農(nóng)村集體“鋌而走險”，突破法律法規(guī)的約束，形成事實上的、不符合法律法規(guī)要求的、大量的集體非農(nóng)用地。
***發(fā)展研究中心蔣省三、劉守英考察珠江三角洲特別是南海的現(xiàn)狀后指出:集體建設(shè)用地進(jìn)入市場乃不爭之事實，由于現(xiàn)行法律的嚴(yán)格限制，集體建設(shè)用地大多以私下的、間接的、非正常的途徑和方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這種隱形流轉(zhuǎn)雖然有地方政府默許，其隱憂是明顯的:第一，與現(xiàn)行法律沖突，既不利于保護(hù)農(nóng)民利益，也影響企業(yè)發(fā)展的長遠(yuǎn)預(yù)期；第二，形成競相壓價，利益流失，和土地市場不規(guī)范。這種大量的、普遍的、查不完、禁不止的非農(nóng)建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)，對現(xiàn)行法律法規(guī)形成倒逼之勢（蔣省三、劉守英，2003）。
四、耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾
基于對人均耕地面積和糧食安全上的考慮，我國實行最嚴(yán)格的土地管理制度，特別規(guī)定耕地占用與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡，“占多少，墾多少”，開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，甚至可以靈活變通，沒有條件開墾的還可以異地“買
指標(biāo)”，繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。但是，根據(jù)官方統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，包括退耕還林（草）、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀減少內(nèi)，1997年至2006 年、耕地凈減少面積合計達(dá)12850.5萬畝，非農(nóng)建設(shè)占用耕地只是2913萬畝（表1）。其中非農(nóng)建設(shè)占用耕地數(shù)據(jù)是難以置信的，到珠三角、長三角及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)一圈就可以知道，這十年來非農(nóng)建設(shè)占用耕地會遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)。但耕地凈減少面積達(dá)12850.5萬畝的現(xiàn)實與我國最嚴(yán)格的土地管理制度形成巨大的反差。
表1:1997-2006年全國耕地存量及增減情況 單位:萬畝
說明:1、1997-2000年數(shù)據(jù)來源于國家環(huán)?？偩指髂甓取吨袊h(huán)境保護(hù)狀況公布》；2、2001-2006年數(shù)據(jù)來源于國土資源部各年度《中國國土資源公報》；3、根據(jù)數(shù)據(jù)計算，合計十年共減少耕地12850.5萬畝，其中非農(nóng)建設(shè)占用耕地2913萬畝。4、全國耕地面積均未包括港澳臺。
現(xiàn)在，全國耕地面積只剩不到18.3億畝，離“十一五”規(guī)劃確定的耕地保有量18億畝的約束性指標(biāo)僅剩2700萬畝，按照以往十年平均的耕地凈減少速度算，僅僅兩年就突破這指標(biāo)，耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾越來越大。而筆者親身經(jīng)歷和了解所知，某些地方的“農(nóng)田保護(hù)區(qū)”開發(fā)占用后，其修改的規(guī)劃已將部分“農(nóng)田保護(hù)區(qū)”轉(zhuǎn)移到未開發(fā)的荒山半荒山上（根本難以耕種糧食），甚至某地已有幾百年歷史的農(nóng)村宗族祠堂也成了規(guī)劃內(nèi)的“農(nóng)田保護(hù)區(qū)”。因此，筆者估計，如果不存在各地有隱瞞耕地面積現(xiàn)象（2004年通過土地市場治理整頓，就查出往年已經(jīng)建設(shè)但未變更上報的建設(shè)占用耕地面積14.77萬公頃，在公布的全國統(tǒng)計數(shù)據(jù)上就作過調(diào)整），我國耕地18億畝保有量“紅線”也許早已突破。
1994年實施的分稅制后，造成地方政府的財權(quán)與事權(quán)不對稱，必然形成其在既定約束激勵機制條件下，地方政府迫于財政壓力、轄區(qū)間競爭和政績顯示的壓力，以追求GDP增長來達(dá)到增加財政收入以完成“事權(quán)”——獲取政績的沖動，對土地的一系列法律法規(guī)和政策為地方政府以土地生財大開方便之門，造成地方政府大量的土地違法違規(guī)（孔善廣，2007）。如《土地管理法》和《土地管理法實施條例》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”、“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施”所設(shè)計的“征地、補償、批租”制度，明顯使農(nóng)村和農(nóng)民對土地的所有權(quán)處于被動局面，不能有效保護(hù)農(nóng)村和農(nóng)民的利益，也為政府濫用“公眾利益”之名而損害農(nóng)民利益在法理上提供極大方便，造成耕地面積大量減少。如“非法批地的案件，占用涉及土地面積的80%，主要是地方政府和涉及政府為違法主體的案件，用地面積為 80%，以公民、個人或者企業(yè)違法占地的面積是20%”，“土地違法違規(guī)只有0.1%的刑事處罰率”。ix2006年全國共出讓土地面積23.25萬公頃，出讓價款 7676.89億元，x幾乎全部成為地方政府的預(yù)算外收入。必須反思現(xiàn)有的制度。
不可否認(rèn)的事實是，耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在極大的矛盾，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地非農(nóng)用途收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于耕種，從農(nóng)民到地方政府為各自利益著想均沒有保護(hù)耕地的動力，屢屢突破耕地保護(hù)的約束。因此，不能是僵化地執(zhí)行耕地保護(hù)措施，必須因地制宜地調(diào)整土地管理制度。例如珠江三角洲地區(qū)工業(yè)化城市化的開發(fā)建設(shè)過程，已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)田基本設(shè)施及耕種環(huán)境的破壞，如水源灌溉問題、水土流失問題、蟲害鼠害問題等，存量的耕地根本難以耕種，就算勉強耕種已經(jīng)是收益甚微，對比作建設(shè)用地的收益就更高更穩(wěn)定。另外，目前不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)被鉻和汞等有毒重金屬污染的土地已有很多，xi這些耕地就算勉強耕種，產(chǎn)出的也許是一些有害的農(nóng)產(chǎn)品，長遠(yuǎn)來說繼續(xù)耕種是得不償失，這種現(xiàn)象在長三角及其他發(fā)達(dá)地區(qū)同樣存在。這些土地不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作有更高收益的非農(nóng)用途，將嚴(yán)重扭曲土地的使用價值，導(dǎo)致突破法律法規(guī)約束的“鋌而走險”行為發(fā)生。對于納入當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃作非農(nóng)建設(shè)用途的農(nóng)村“返還地”，已經(jīng)推填土不能耕種，也因現(xiàn)有土地管理制度下的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)問題使被征地農(nóng)民失去收益。
發(fā)展經(jīng)濟(jì)必然要占用土地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地非農(nóng)用途收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)耕種，如何解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和確保糧食安全的矛盾以及平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)（主要是產(chǎn)糧區(qū)）的農(nóng)民收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異的矛盾，確實是必須解決的問題。
五、有關(guān)建議
1、修改相關(guān)法律法規(guī)。明確政府征地中使用“國家公眾利益”等條文的具體含義，而且經(jīng)營性項目用地不能啟動國家的征地權(quán)。屬于經(jīng)營項目用地的征用價格，農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶有權(quán)平等地談判協(xié)商，并徹底改革“征地、補償、批租”制
度。本來，我國《憲法》規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有。那么在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，“農(nóng)民集體”自然就享有基于所有權(quán)的基本原理處分集體土地（包括集體建設(shè)用地）進(jìn)入市場的權(quán)利，但《土地管理法》第43條規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的外，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”在現(xiàn)行制度之下，農(nóng)村土地進(jìn)入市場須先轉(zhuǎn)為國有土地，農(nóng)民所獲的征地補償僅與其土地農(nóng)作有關(guān)，土地征收、轉(zhuǎn)用過程中的級差收益被政府拿走。國家在自利動機的誘惑下，就會傾向濫用其行**力和壟斷地位以不正當(dāng)分享甚至完全剝奪集體土地所有權(quán)來聚斂財富（高圣平、劉守英，2007）。
目前，無論是先行一步的南海農(nóng)村土地集體股份制，還是2005年10月1日起實施的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，以及目前成都和重慶成為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)允許以土地承包經(jīng)營權(quán)直接入股，各地存在大量的土地流轉(zhuǎn)事實及地方政策和法規(guī)已經(jīng)與國家大法相沖突，而我國近三十年的改革也總是由下而上突破體制約束進(jìn)行，現(xiàn)有《土地管理法》要與經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相適應(yīng)，就必須對相關(guān)條款進(jìn)行修改。
2、對耕地“占補”平衡地域范圍和耕地占用稅作特別調(diào)整。非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的單位和個人，都是耕地占用稅的納稅人。征收耕地占用稅的目的是“為了合理利用土地資源，加強土地管理，保護(hù)農(nóng)用耕地”，“耕地占用稅以納稅人實際占用的耕地面積計稅，按照規(guī)定稅額一次性征收”，根據(jù)人均耕地面積和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)狀況，每平方米為1-10元不等。xii（2008年1月1日實施新的《條例》，將耕地占用稅的稅額規(guī)定調(diào)整為四個檔次，每畝5-50元，但仍為一次性征收取。）但是，只一次性收取而且是如此之低的稅額，并不能起到合理利用土地資源的作用，而且產(chǎn)糧區(qū)的糧食生產(chǎn)收益甚微，必須對耕地占用稅作特別調(diào)整，解決耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾及平衡發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)的產(chǎn)糧區(qū)的收入差距。
建議將耕地占用稅改一次性收取為每年征收，每平方米3～5元/年，專用于產(chǎn)糧區(qū)的糧食補貼，這樣的稅負(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)完全可以承受（對于上述的農(nóng)村 “返還地”則除耕地開墾費和耕地占用稅外不收取其他費用）。調(diào)整后，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以在土地利用總體規(guī)劃內(nèi)利用土地用于具有優(yōu)勢的非農(nóng)建設(shè)用途發(fā)展經(jīng)濟(jì)，并通過稅收調(diào)整和促進(jìn)土地利用效率的提高。耕地開墾費保證用于耕地“占補平衡”xiii開發(fā)新耕地，并擴大“占補”平衡地域范圍，甚至可以在全國范圍內(nèi)規(guī)劃國土功能區(qū)，即除了城鎮(zhèn)外的農(nóng)業(yè)（產(chǎn)糧區(qū)）、工業(yè)、林業(yè)和自然保護(hù)區(qū)），實行跨省平衡，以確保耕地面積“底線”。耕地占用稅專用于糧產(chǎn)區(qū)的糧食補貼，扣除征收成本后每年每畝（按占用耕地計）有就2000～3000元，比產(chǎn)糧區(qū)種植糧食的收益要大。如僅按這十年非農(nóng)建設(shè)占用耕地合計2913萬畝和耕地占用稅每畝2000元/年算，就有約580億，是2004年全國對種糧農(nóng)民直接補貼的金額116億元的五倍，是2006年142億元的四倍，是 2004-2006年三年全國對種糧農(nóng)民直接補貼的金額合計390億元的1.5倍多，加上原有的糧食直補金額，效果更加明顯，可以解決耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，也可以平衡發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)之間和發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)的產(chǎn)糧區(qū)之間的收入差距，同時起到確保人均耕地面積和糧食安全的作用。
3、建設(shè)用地可保持集體所有權(quán)不變?？梢韵胂?到將來，城市化工業(yè)化的推進(jìn)必然使大量的農(nóng)民集體的農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，政府的規(guī)劃必須考慮農(nóng)民的意愿，不能排除農(nóng)民的參與。本來，工業(yè)化和城市化形成建設(shè)用地擴展并不一定要伴隨著土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，例如，工商業(yè)的國有土地使用權(quán)年限為40、50年，完全有可能保持集體所有權(quán)不變（不必轉(zhuǎn)為國有土地），即一次性付給農(nóng)民40、50年的租金，作為農(nóng)民進(jìn)城的資本，期滿后土地仍歸集體所有；也可以采取“返還地”的方式，按一定比例將由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為的建設(shè)用地歸農(nóng)民集體所有，用作租賃獲取長遠(yuǎn)租金收益，作為農(nóng)民融入城市的保障；甚至可以全部保持集體所有權(quán)出租給使用方使用，合同租賃期就參考工商業(yè)的國有土地使用權(quán)年限。這些措施與用地指標(biāo)、城市規(guī)劃和地方發(fā)展并不相悖，也照顧了農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。
4、不能忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)差別。或許會有人認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村居民收入比城鎮(zhèn)居民收入高或基本持平，以往的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”現(xiàn)在變成為“非轉(zhuǎn)農(nóng)”了，實際上并非如此。如佛山雖然早在2004年就已經(jīng)將全市戶籍人口統(tǒng)一為居民戶口，但2005年南海城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18217元，農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入8743元，差距是兩倍。2006年佛山城市居民人均可支配收入18894元（城鎮(zhèn)在崗職工年人均工資 25207元），農(nóng)村居民人均純收入8224元，xiv差別是兩倍多。而城鄉(xiāng)的政府公共服務(wù)、社會保障等方面仍然有很大的差距，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)必須承擔(dān)著社區(qū)內(nèi)部的教育、衛(wèi)生、治安、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會保障等公共公益事業(yè)開支，社會負(fù)擔(dān)沉重，農(nóng)村公共開支特別是社會保障（醫(yī)療、養(yǎng)老等）支出主要來源還是征地補償和土地（廠房）租金。
如佛山市規(guī)定，“全征地農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險費由區(qū)、鎮(zhèn)（街道）兩級財政及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)。區(qū)、鎮(zhèn)（街道）財政分別 按10%～30%的比例補貼，村（居）、組集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)40%～80%，符合條件的，每月可以得到120元至300元不等的補貼”。xv由此可以看出，由村（居）、組集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)擔(dān)仍占大多數(shù)，也才有確保被征地農(nóng)民今后的基本生活保障和長遠(yuǎn)生計問題“返還地”政策的出臺。因此，在當(dāng)前體制下，在發(fā)達(dá)地區(qū)縮小城鄉(xiāng)差別仍任重道遠(yuǎn)，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)更是長遠(yuǎn)而艱巨的任務(wù)，不能有所忽視。
六、結(jié)語
土地，是人類經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要載體和最主要要素之一，土地制度是在特定的社會經(jīng)濟(jì)條件下土地關(guān)系的總稱，是一切社會形態(tài)中最重要、最基本的制度，土地的占有、使用關(guān)系是構(gòu)成社會土地關(guān)系的基礎(chǔ)，進(jìn)而反映社會經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。新中國成立以來經(jīng)歷兩次的
土地制度變革，均對中國經(jīng)濟(jì)和社會起到深遠(yuǎn)的影響。
隨著我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和不斷變革，經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展，土地價值越來越高并越來越引起重視，而人口、資源、環(huán)境與發(fā)展問題也日益突現(xiàn)，人地緊張關(guān)系已成為主要矛盾，加上“二元社會”結(jié)構(gòu)下造成城鄉(xiāng)的重大差別及土地對農(nóng)民的約束，土地利益糾紛已成為農(nóng)民抗?fàn)幍慕裹c，現(xiàn)有法律法規(guī)與土地流轉(zhuǎn)事實及地方政策法規(guī)相抵觸，也不能有效地保障農(nóng)民的利益，良好的政策不能發(fā)揮作用，還不能真正讓農(nóng)民分享改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
土地問題是“三農(nóng)”問題的核心，土地是農(nóng)民最重要和最主要的財產(chǎn)。中共十七大報告第一次提出:“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”，2008年中央一號文件也提出:“進(jìn)一步明確農(nóng)民家庭財產(chǎn)的法律地位，保障農(nóng)民對集體財產(chǎn)性的收益權(quán)，創(chuàng)造條件讓更多農(nóng)民獲得財產(chǎn)性收入”。因此，必須重新加以審視并改革不合理的土地制度及相關(guān)配套政策，修改土地管理法規(guī)，允許不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)作非農(nóng)建設(shè)用途，耕地可異地“占補”平衡并擴大“占補”平衡地域，調(diào)整耕地占用稅征收方式，以確保人均耕地面積和糧食安全，解決耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)差異的矛盾，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會的整體發(fā)展，讓農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入。

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